(GZ-14-2024 - 18. Juli)

► BKPV-Geschäftsbericht 2023:

Empfehlungen für die Praxis

Aktuelle Fragen aus der Prüfungs- und Beratungstätigkeit bilden den Schwerpunkt des Geschäftsberichts 2023 des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands, München. Neben Empfehlungen zur wirtschaftlichen Gebäudereinigung, den Kosten eines Arbeitsplatzes und der haushaltsrechtlichen Verfahrensfreigabe stehen Vergabeverstöße bei geförderten Maßnahmen, die Planung und Durchführung kommunaler Bauvorhaben, das Thema Niederschlagswasser im Straßenbau sowie die Nachhaltigkeitsberichterstattung für kommunale Unternehmen in Bayern auf der Agenda.

Im Rahmen seiner Prüfungs- und Beratungstätigkeit bei größeren Bauvorhaben stellt der BKPV regelmäßig fest, dass bei den Kommunen Unsicherheiten bei der „internen“ Aufgabenverteilung bestehen. Während der staatlichen Bauverwaltung in Bayern mit den „Richtlinien für die Durchführung von Hochbauaufgaben des Freistaates Bayern (RLBau 2020)“ ablaufbezogene Regelungen für die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen staatlichen Beteiligten zur Verfügung stehen, gibt es Vergleichbares für die bayerischen Kommunen nicht.

Kommunalrechtliche und haushaltsrechtliche Vorschriften

Die einschlägigen kommunalrechtlichen und haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten laut Prüfungsverband nur wenige Vorgaben, die die Kommunen bei der internen Verteilung von Zuständigkeiten und Aufgaben zwischen den beteiligten Stellen bei der Abwicklung von Bauvorhaben zu beachten haben. Innerhalb dieses rechtlichen Rahmens können die Kommunen die internen Zuständigkeiten und Abläufe für ihren Bereich und angepasst an ihre jeweiligen konkreten Bedürfnisse eigenständig regeln. Dies bietet den kommunalen Bauherren die Möglichkeit, die Abwicklung von Bauprojekten nach ihren spezifischen Bedürfnissen zielorientiert zu gestalten.

Das Risiko von Kosten- und Terminüberschreitungen könne reduziert werden, wenn die Kommune frühzeitig und klar definierte Ziele für Umfang, Standard, Zeit und Kosten festlegt. Spätere Änderungen an diesen Zielvorgaben hätten regelmäßig erhebliche, insbesondere finanzielle Auswirkungen auf das Bauprojekt.

Vermeidbare Probleme sind zusätzliche Kosten

„In der Praxis führen unklare Vorstellungen, fehlende rechtzeitige Entscheidungen und Änderungen während der Bauzeit zu vermeidbaren Problemen und zusätzlichen Kosten. Die Prüfungs- und Beratungspraxis zeigt, dass hier oft auch die Bedeutung der Planungskosten unterschätzt wird, die einen erheblichen Teil der Gesamtkosten eines Bauvorhabens darstellen. Nachträgliche Änderungen an bereits gebilligten Planungsständen führen in der Regel zu beträchtlichen Mehrkosten und häufig auch zu Streitigkeiten mit den Planern über Mehrvergütungsansprüche, was laufende Projekte zusätzlich belastet“, heißt es in dem Bericht.

Kommunen müssten ihre personellen und finanziellen Ressourcen effizient nutzen und die Haushaltsgrundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit beachten. Die Kommune stehe vor der Aufgabe, ihren Bedarf unter Einsatz möglichst geringer finanzieller Mittel zu decken. Wegen ihrer besonderen Bedeutung für das Gelingen eines Bauprojekts, insbesondere auch dessen Wirtschaftlichkeit, sollten bestimmte Aufgaben von der Kommune selbst verantwortet und nicht auf externe Dritte, die andere Ziele verfolgen, delegiert werden. Dies folge auch aus der grundlegenden Verpflichtung des kommunalen Bauherrn, die Interessen der öffentlichen Hand und der Bürger angemessen zu vertreten und die verfügbaren finanziellen Mittel wirtschaftlich einzusetzen.

Bauherrenaufgaben

Die nicht delegierbaren Bauherrenaufgaben eines kommunalen Bauherrn umfassten neben der Festlegung von Projektvorgaben und allen zeitkritischen Entscheidungen insbesondere folgende Schlüsselbereiche: Entscheidung über den Bedarf und Zweck des Bauprojekts; Festlegung des Finanzierungskonzepts; Festlegung von Standards; Außenwirkung, Partizipation („Stakeholder“); wesentliche Entscheidungen in Vergabeverfahren; Anordnungen, Projektentscheidungen und rechtsverbindliche Aufgaben sowie (Oberste) Überwachungs- und Kontrollaufgaben.

Koordinierte Zusammenarbeit

Fazit: „Für eine zielgerichtete und möglichst kosten- und termingerechte Abwicklung von Bauvorhaben müssen die auf kommunaler Seite verschiedenen Beteiligten koordiniert zusammenarbeiten. Erleichtert wird dies, wenn bereits zu Beginn einer Maßnahme die Rollen und Aufgaben verteilt und die Abläufe für alle Beteiligten transparent definiert sind. Des Weiteren ist für eine erfolgreiche Projektabwicklung von Bedeutung, dass erforderliche Planungszeiten angemessen berücksichtigt und Projektschritte nicht übereilt durchgeführt oder ausgelassen werden.“

Derzeit überarbeitet werden die technischen Regelwerke zur Versickerung von Niederschlagswasser und zur Einleitung von Niederschlagswasser in ein Oberflächengewässer. Der BKPV gibt Kommunen in seinem Geschäftsbericht eine Hilfestellung, welche technischen Regelwerke bei der Planung von Straßenbaumaßnahmen zu beachten sind und wie die Belange des Straßenbaus (zuverlässige Entwässerung der Verkehrsanlage) mit den Anforderungen an den Gewässerschutz (Vermeidung von nachteiligen Auswirkungen auf das Grundwasser und oberirdische Gewässer) sinnvoll kombiniert werden können.

Regeln der Technik

„Die Niederschlagsentwässerung von Verkehrsflächen muss den Belangen des Straßenbaus und der Wasserwirtschaft gleichermaßen entsprechen“, betont der Prüfungsverband. Besondere Bedeutung habe dabei die konzeptionelle Planung im Hinblick auf die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben und Richtlinien sowie den anerkannten Regeln der Technik. Die naturnahe Behandlung des Niederschlagswassers sei anzustreben und in den meisten Fällen auch in Siedlungsgebieten umsetzbar. Bei der Konzeptionierung der Anlagen dürfe der Unterhalt nicht außer Acht gelassen werden, da sich hieraus langfristig Kosten ergeben. Auch wenn die Umsetzung der naturnahen Behandlung des Niederschlagswassers mit erhöhtem Aufwand bzw. Kosten beim Bau und beim Unterhalt einhergeht, sollten die Kommunen die Chance nutzen, die Zukunft der Ressource Wasser aktiv und innovativ zu gestalten.

Was die Nachhaltigkeitsberichterstattung für kommunale Unternehmen in Bayern anbelangt, so sind landesrechtliche Regelungen weder in der Gemeindeordnung, Landkreisordnung, oder Bezirksordnung zu finden. Über die Umwelt (bzw. die Zielerreichung des BayKlimaG) und Arbeitnehmerbelange haben kommunale Unternehmen bereits jetzt im Rahmen ihrer Pflicht zur Berichterstattung über die Lage des Unternehmens berichtet.

Subsidiaritätsgedanke

Die EU sieht den Bedarf zur Berichterstattung ausschließlich bei kapitalmarktorientierten bzw. großen Kapitalgesellschaften bzw. haftungsbeschränkten Personengesellschaften, nicht bei Personengesellschaften, Eigenbetrieben, Kommunalunternehmen oder nicht-kapitalmarktorientierten, kleinen und mittleren haftungsbeschränkten Eigengesellschaften. Dies widerspräche auch dem Subsidiaritätsgedanken, der z.B. in der nichtfinanziellen Berichterstattung (NFRD) zur Begründung herangezogen wird.

Die Union kann im Einklang mit dem in Art. 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht auch die NFRD-Richtlinie explizit nicht über das für die Verwirklichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus. „Unter Berücksichtigung dieser Rechtsgedanken wird deutlich, dass für diese in der Regel regional begrenzten Aufgaben, die nicht dem Kapitalmarkt überlassen werden, sondern integraler Bestandteil der demokratisch legitimierten kommunalen Selbstverwaltung sind, eine Anwendung der CSRD nach dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgeschlossen ist.“

Sofern es sich nicht um eine große kommunale Eigengesellschaft handelt, ist der Aufbau einer Nachhaltigkeitsberichterstattung nach der CSRD nach Auffassung des Prüfungsverbands nicht angezeigt und mit dem Grundsatz von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht im Einklang stehend. Erforderlich sei jedoch unabhängig davon der Ausbau der bisherigen Berichterstattung über die Lage des Unternehmens auf Umweltbelange (bzw. die Zielerreichung des BayKlimaG) sowie Arbeitnehmerbelange bei kommunalen Unternehmen.

DK

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